学习贯彻新预算法 深入推进依法理财 市财政局党组书记、局长安洪海

《预算法》作为安排国家财政收支的基本制度，素有“经济宪法”之称，关系着几乎每一个社会成员的切身利益，体现着公民与国家最基本的经济关系，在国家治理中发挥着极为重要的作用。2014年8月31日，《预算法修正案》经十二届全国人大常委会第十次会议审议通过，历时十年、跨越三届人大、经过四次审议的《预算法》修订终于落下帷幕。据统计，新《预算法》对原《预算法》作了共计82处改动，新增了28个条文和3款内容，删去了5个条文和1款内容，条文数从79条增加至101条，修订后的《预算法》自2015年1月1日起正式施行。新《预算法》全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，为进一步深化财税改革引领方向，对加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度具有深远影响，在预算管理诸多方面取得了重大突破，对今后的政府预算管理提出了许多新的更高要求。

一、健全政府预算体系，首次将“全口径预算体系”纳入法律层面 ，政府的所有收入和支出都必须纳入预算

预算的完整性，就是要把所有的政府收入和支出统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，财政所有收支全部纳入预算管理。为此，新《预算法》删除了有关预算外资金的内容，明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算。新《预算法》明确规定了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算各自的功能定位、编制原则和相互关系，要求后三者与一般公共预算相衔接。新《预算法》首次将全口径预算体系确立为法律层面的要求，这是一个重大突破。下一步，我市要进一步完善政府预算体系，建立健全一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算之间的有机衔接机制，加大四本预算间统筹力度，完整反映政府的全部收入和支出。

二、硬化预算约束，严格预算调整程序，预算年度内地方政府一般不得制定新的增加（减少）收入或支出的政策和措施

现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。对此，新《预算法》强调三点：一是要求编实编细年初支出预算。一般公共预算支出，按功能分类要编列到项，按经济性质分类要编列到款。二是强化年初预算约束力。所有支出必须以经过批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。三是严格限定预算调整。在预算执行中，各级政府一般不得出台新的增支、减收政策。必须作出的，要在向人大报送的预算调整方案中作出安排，并说明预算调整的理由、项目和数额。贯彻新《预算法》上述精神，今后年度预算安排支出时，我市将严格按照“先有预算后有支出、没有预算不支出”的原则执行，对没有预算的项目，原则上一律不得安排支出。除抗震、救灾等应急支出可以动用预备费解决外，原则上市政府不再受理各类追加支出报告。

三、预算公开透明更加细化，除涉密事项外，政府的全部预算、预算调整、决算、部门预算及报表都要依法公开

新《预算法》首次将预算公开的要求写入法律，从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等方面对预算公开予以全面细化的规定。一是明确了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算；既包括本级政府预算，也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是确定了预算公开的主体，本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。另外，新《预算法》建立了预算公开责任追究制度，明确规定违反预算公开规范的法律责任。贯彻上述要求，下一步，我市预算公开力度必将进一步加大，财政部门负责公开政府预决算，各部门负责公开本部门预决算，各单位各部门务必提高认识，按照规定的内容、时限、程序做好预决算公开工作。

四、改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，地方各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标

原《预算法》预算审查的重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门及时足额完成上缴任务，在客观上带来预算执行“顺周期”的问题。对此，新《预算法》明确要求各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标，并规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，一般公共预算可以设置预算稳定调节基金，并编制中期财政规划。新《预算法》关于建立跨年度预算平衡机制的规定，最突出的贡献就是从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，进一步增强了年度预算的约束力。按照上述规定，我市已设立预算稳定调节基金，按规定统筹结转结余资金进入预算稳定调节基金，并将逐步建立起跨年度的预算平衡机制。今后，全市各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。

五、有限放开地方举债，立足“怎么借、怎么管、怎么还”，进一步规范地方政府举债行为

为规范地方政府债务管理，新《预算法》按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，增加了允许地方政府举借债务的规定，同时也作出了五个限制：一是限制主体，只有经国务院批准的省级政府可以举债，市（县）政府只能由省级政府代为举债。地方政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是限制规模，省级政府在国务院下达的限额内举债，并列入本级预算调整方案，报本级人大批准。地方政府债务实行限额管理，举措规模不得突破上级确定的债务限额。四是限制方式，举借债务只能通过发行地方政府债券的方式进行，除法律另有规定之外，不得以任何方式举借债务和提供担保。五是控制风险，举借债务的同时必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源，且国务院还将建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制及责任追究制度，明确了违规举债的法律责任。下一步，我们要立足上述规定解决好我市政府债务“怎么借、怎么管、怎么还”的问题，既严格控制政府债务规模，又要适应经济社会发展需要，建立更为规范合理的政府举债融资机制。

六、严肃法律责任，强化人大监督力度，进一步加大违法违规处罚力度

新《预算法》对各类预算违法行为的法律责任作了具体而明确的规定。特别是对一些实践中比较突出的问题，规定了较为严格的责任。如违法举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，新《预算法》进一步强化各级人大预算监督功能：一是明确了各级人大对预算草案和决算草案的重点审查内容。二是进一步细化报送人大审查和批准的预算草案，四本预算支出均要按功能分类编列到项，一般公共预算支出还要按经济性质分类，将基本支出编列到款。三是完善了初步审查制度，明确预算草案、预算调整方案、决算草案在送人大会议审查和批准的30日前，都要由各级人大财经委或专门委员会，或者是常委会进行初步审查。

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